【重磅】关于防控“新冠肺炎”疫情的法律对策建议 ​

　　“疫情防控越是到最吃劲的时候，越是要坚持依法防控” --关于防控“新冠肺炎”疫情的法律对策建议
　　
　　中国公益法学研修中心 法学中国50人论坛课题组
　　
　　2020年2月21日，中共中央政治局会议研究 新型冠状病毒感染肺炎疫情（以下简称“新冠”疫情）防控工作，提出要针对不同区域情况，完善差异化防控策略；部署统筹做好疫情防控和经济社会发展工作。为积极响应党中央的决策部署，中国公益法学研修中心和法学中国50人论坛牵头组织的联合课题团队，研究如何以法治思维和法治方式打赢疫情防控的阻击战，体现以人民为中心的发展思想，提升国家治理体系和治理能力现代化。
　　
　　中共中央政治局会议强调，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，经过全党全军全国各族人民团结奋战，目前疫情蔓延得到初步遏制，防控工作取得阶段性成效。在“新冠”疫情防控工作中，党中央、国务院高度重视运用法律手段、法律武器打胜疫情防控的阻击战。习近平总书记强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越是要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保证疫情防控工作顺利开展。在党中央集中统一领导下，国务院各部门及地方各级政府依据传染病防治法、突发事件应对法等法律法规的规定，加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物贸易，从源头上控制重大公共卫生风险；引导全社会依法防控、依法治理，提高人民群众自我防控能力，防控工作有效开展。根据中央要求，有关地方依纪依法对作风漂浮、敷衍塞责、推诿扯皮的党政领导干部严肃问责。各级人民法院加大了对疫情防控期间发生的危害国家安全类犯罪、危害公共安全类犯罪、危害公共卫生类犯罪、扰乱公共秩序类犯罪、生产销售伪劣商品类犯罪、扰乱市场秩序类犯罪、贪污侵犯财产类犯罪、渎职类犯罪、破坏环境资源保护类犯罪的惩戒力度，坚决打击哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫等违法犯罪行为。国务院有关部门、地方政府全面落实党中央国务院的决策部署，积极发挥市场主体在疫情防控中的重要作用，支持企业共渡难关，对受到疫情影响、生产经营遇到困难的中小企业，加大要素保障力度、优化提升服务、稳定职工队伍、减轻企业负担。
　　
　　同时，我们必须看到，从在防控“新冠”疫情的前期工作中，也暴露出来一些短板和不足，需要深入总结经验教训。一是，政府信息的公开透明度不够，在一定程度上有损政府公信力和防控效果。一些国家主管部门和地方政府的工作人员对疫情缓报、瞒报和漏报，导致疫情扩散。在疫情开始初期，8名医生已经揭示了新型冠状病毒存在人传人的风险，但是武汉市有关机关对“吹哨”医务人员采取训诫等措施，向社会释放了相反的信息。当地野生动物交易市场依然未得到有效整治，大规模的公众活动仍在继续组织，导致疫情在武汉市迅速蔓延。二是，法律法规规定的公布疫情主体和程序在实际执行中产生歧义。根据传染病防治法的有关规定，国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。而突发事件应对法规定，可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级政府应当发布三、四级警报，宣布预警期后，“向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展的监测、预报和预警工作”。从中不难看出，应当由哪级哪类机关公布疫情信息以及应当履行哪些公布疫情的程序，确实很难实际执行。当一个地方暴发或者流行某种传染病，并且已经造成一定影响，如果当地卫生行政部门无权公布疫情信息，社会公众就无从了解真实情况了。三是，有关规范性文件不适合实战需要。国务院卫生行政部门于2006年制订的《国家突发公共卫生事件应急预案》过于强调疫情的级别划分和各地的属地责任，而忽视了各地社会资源的差异，各地政府的指挥能力和应变水平的不同，造成预案的规定难以适应特别重大疫情的挑战。武汉市仓促“封城”后出现的一系列乱象，说明有关预案形同虚设，根本没有发挥其应有的作用。四是，一些地方政府的应对措施不符合现行法律法规的规定。行政强制法第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，不得委托其他人实施。而实践中，一些地方的农村村民、社区保安人员自发实施或者依指令实施的强制手段是否合法都值得商榷。一些地方的行政执法人员不考虑行为人的主观恶性和违法行为的社会危害程度，过度执法，损害了法律法规的公平公正。一些地方决定减免受疫情严重影响行业的增值税、所得税。而根据《中华人民共和国税收征收管理法》的规定，任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。
　　
　　中共中央政治局会议指出，各级党委和政府要贯彻党中央关于疫情防控的各项决策部署，毫不放松抓好疫情防控工作，及时完善防控策略和措施，不断巩固成果、扩大成果，全面打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战。
　　
　　“越是疫情防控的关键时期，越要依法科学有序防控。”要按照法定内容、程序、方式和时限，及时、准确报告并公布疫情信息，不断改进通报和公布方式，完善相关内容，主动与媒体和公众沟通，及时回应社会关切，压缩谣言的传播空间。发布有关疫情防控的决定、命令要遵守法制统一的原则，没有法律法规依据，不得随意减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。涉及公民、法人和其他组织合法权益，特别是有关强制措施、征收征用的决定、命令应当进行合法性审核。
　　
　　一、健全相关法律法规，完善差异化防控策略
　　
　　中共中央政治局会议指出，要针对不同区域情况，完善差异化防控策略。，为此，本联合课题组建议及时总结各地实践经验，修改完善有关突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法，尽快形成制度化成果。
　　
　　（一）修改野生动物保护法
　　
　　野生动物保护法自1988年11月颁布实施以来，虽经3次重大修正，但是其立法重点始终停留在通过审批式管理来对野生动物实施经常性保护。而对于如何保护可能灭绝的生态物种，如何预防和控制捕杀野生动物可能引发的传染性疾病，如何减少和避免过度使用农药对野生动物栖息地和野生动物食料的侵害，如何减少和避免工业用有毒有害气体和液体的排放对野生动物生存环境的破坏，特别是如何有效地禁止销售、食用野生动物都缺乏明确规定，需要根据保护野生动物的实际需要和相关学科的发展予以补充完善。
　　
　　（二）修改传染病防治法
　　
　　传染病防治法规定了县级政府经上一级政府批准可以采取强制隔离等5种紧急措施。从性质上看，其中大部分规定属于行政强制措施的范畴，有必要参照行政强制法的相关规定，规范各地差异化较大的紧急措施，以依法保障人权，防止恐慌情绪蔓延和社会动荡，维护我国良好的国际形象；有效地约束地方政府，防止假作为和乱作为。
　　
　　（三）修改突发事件应对法
　　
　　突发事件应对法规定了自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府应当依法履行的各项职责。建议重点建立健全以下应急管理机制：1．集中统一、高效领导，横向到边、纵向到底的应急管理指挥机制；2．层级化的预警和权威性的风险评估应急管理机制体系；3．政府管理社会公共安全主要事权部门一体化应急管理机制；4．中央与地方（省、市、县三级）应急装备物资储备一体化信息数据管理、区域化维护、战时统一保障应急管理机制；5．医疗、食品、快递业等长期对口的应急管理合作机制；6．社会服务、灾时应急救援与保障的常态化应急作战机制；7．与应急生产企业产品联合研发、产品质量效果评估联动应急管理合作机制；8．与军队、地方医疗机构长期联勤联动实战化应急管理演练机制；9．与政府主责部门、社会组织、机关学校、企业社区等社会动员与公民参与应急管理机制；10．应急处置情境模拟推演实战训练与专家库培养机制，不断强化应急处置、警情研判、舆论引导实战化水平，以及建立应急法治宣传教育平台，提升应急管理人员的法治素养和社会公众的学法守法意识。
　　
　　（四）尽快推动出台生物安全法
　　
　　习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出，推动尽快出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系和制度保障体系。借鉴有关保护生物安全的域外法律制度，建议着手研究基本生物危险的种类，确保生物安全的基本原则，有关主管机关保护生物安全的职责权限，公民、法人和其他组织确保生物安全的权利义务，保护生物安全的措施，防止传染病和寄生虫病传播的手段，使用病原微生物和收集病毒的规范，生物风险的监测方式，维护生物安全的信息系统，维护生物安全的国际合作，危害生物安全的法律责任等，为制定生物安全法提供充分的理论准备。
　　
　　（五）探索将保护野生动物和应对突发公共卫生事件纳入公益诉讼
　　
　　交易并食用野生动物引发突发公共卫生事件，侵犯了国家利益、社会利益或者不特定多数人的合法权益，建议探索把保护野生动物和应对突发公共卫生事件纳入公益诉讼的范畴，树立以人民为中心的立法理念和宗旨，保护人民群众的生命安全和身体健康。
　　
　　二、用法律手段统筹做好疫情防控和经济社会发展
　　
　　中共中央政治局会议指出，要建立与疫情防控相适应的经济社会运行秩序，有序推动复工复产，使人流、物流、资金流有序转动起来，畅通经济社会循环。
　　
　　（一）实施更加积极有为的财政政策，发挥好政策性金融作用
　　
　　为了切实解决企业面临的紧迫问题，帮助各类企业渡过难关，国家主管部门和有关地方政府先后出台了一系列减税降费、财政贴息等举措，维持并创造就业机会、保持经济活力。从制度设计的角度出发，建议出台并有效实施更大范围的财政政策。在适当控制财政赤字规模的基础上，启动政府主导型投资，提供有效供给，冻结或者削减与民生无关的支出。中央银行在不推高今年成本驱动型通货膨胀率的前提下，执行更加宽松的货币政策；适当降低存款准备金率和基准利率，增加流动性释放，降低融资成本，帮助中小企业渡过难关。
　　
　　（二）深化对外开放和国际合作
　　
　　中共中央政治局会议指出，要加强同经贸伙伴的沟通协调。从构建人类命运共同体的高度，积极开展疫情防控国际合作。
　　
　　2020年1月，世界卫生组织将疫情认定为“全球卫生紧急事件”。虽然该项认定及同时公布的“临时建议”本身并不包含限制中国出口贸易和人员往来的措施，但不可避免地对国际舆论和大众心理产生消极影响，进而产生各类合同纠纷。
　　
　　从各国近期采取的应对措施看，主要包括发布旅行警告、撤离驻华侨民、采取入境管制措施、暂停部分国际航班等。为帮助企业减轻“全球卫生紧急事件”的认定对中国经济社会的负面影响，建议各级政府主管部门积极引导受影响的企业根据实际情况及时调整生产计划、供应链管理和现金流安排。与此同时，组织企业根据法律规定和合同约定，维护自身的合法权益。境外当事人提出解除合同的，应当依法阐明世界卫生组织关于“全球卫生紧急事件”的认定和临时建议并不具有强制性，对解决争议的结果也没有实质性影响。有关部门还可以主动为企业提供法律救济，借助第三方机构分析、解释双方当事人约定的准据法中对适当履约的标准以及“不可抗力事件”有无界定。《联合国国际货物销售合同公约》规定，当事人能够证明由于某种不能控制、在订立合同时无法预期能够避免、且无法克服的障碍，当事人未能全部履行合同的，对其不履行合同的行为不承担责任。但是当事人必须履行通知义务、避免损失扩大义务和提供证明义务，否则不能实现免责的效果。
　　
　　（三）通过司法解释，将各级政府采取的疫情防控措施，界定为“不可抗力事件”
　　
　　为了保护公众健康，各级政府采取了相应的疫情防控措施，造成一些合同当事人因此不能履行合同。建议通过司法解释的形式，将“疫情防控措施”明确为当事人不能预见、不能避免并不能克服的“不可抗力事件”。（1）合同订立时，政府还未采取该疫情防控措施，且当事人在当时不可能推测、预见政府将采取该疫情防控措施的，该措施为“不可抗力事件”。（2）政府采取的疫情防控措施直接导致了当事人不能履行合同的结果发生的，该措施为“不可抗力事件”。（3）政府采取的疫情防控措施严重到使当事人“不能履行合同义务”的程度，如果该措施只是延缓当事人的工作进度，增加了当事人的履约成本，则不构成“不可抗力事件”。
　　
　　总之，我们要充分发挥我国疫情防控法律制度和管理体系的特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。
　　
　　联合课题组成员：
　　
　　马志毅、黄太云、魏永忠、郑建东
　　
　　2020年2月22日